逻辑起点：
为何要构建城市管理新模式？
城市管理模式的变革并非主观选择，而是城市发展阶段、国家战略导向与治理需求升级共同作用的客观结果。从“两个转向”的阶段特征、“五个转变”的实践要求到“五个深刻”的战略把握，共同构成了新模式构建的逻辑起点。
（一）“两个转向”：城市发展阶段的客观要求
城市发展阶段的客观规律特征决定了治理模式的适配性。2024年我国常住人口城镇化率已达 67%，城镇化进程从“快速增长期”进入“稳定发展期”；同时，城市发展从“大规模增量扩张”转向“存量提质增效”，这“两个转向”对管理模式提出系统性重构需求。
1.城镇化稳定发展期的治理诉求：快速增长期的治理重心是简单直接的 “解决有无”，主要围绕新城区建设、基础设施大规模铺设等展开，而稳定发展期的重心是“提升品质”，如公共物品供给精准化、公共服务均等化、社会治理精细化。尤其面临着人口结构变化、资源约束趋紧、既有设施老化等复杂问题，传统“七分建三分管”的管理模式已失效，需要更加精细化运营、协同化治理。
2.存量提质阶段的治理挑战：增量扩张阶段，城市管理常依赖“行政指令+市场资本”即可推进，而进入存量更新为主的阶段，城市要在有限的存量空间内提升品质、挖掘潜力，涉及多元主体利益协调，传统碎片化“条块治理”难以应对，必须整合各方资源，协调多部门、多主体共同参与，从“大建设”思维向“大治理”思维转变，从“单向管控”向“多元协同”转变， 实现城市内涵式、高质量发展。
（二）“五个转变”：城市工作方法论的范式革新
中央城市工作会议提出城市工作需实现“五个转变”，这不仅是工作方法的调整，更是治理理念的根本性革新，为新模式构建提供了方法论指引。
1.从“物本导向”到“人本导向”的理念转变：传统管理以兜底保障“城市空间建设”为核心，更多是末端被动“救火式”应对，难以全面、精准地回应人民多元化、差异化的需求；新模式强调从政府“包办”到多方“共治”的转变，以“人民对美好生活的向往”为核心，将公共服务均等化、生活便利度、生态舒适度作为治理核心指标，体现人民城市的核心要义。
2.从“粗放扩张”到“集约高效”的方式转变：过去工业化“造城”模式中存在规建管脱节，标准不一，设施欠账和混乱并存等诸多问题，导致“高成本、低效益”城市运行管理服务，新模式需转变为对城市各类空间、设施与行为进行全时空、全要素、全主体的“标准化、规范化，一体化”谋划设计，整体性提升城市运行效益。
3.从“要素驱动”到“特色驱动”的动力转变：传统管理依赖“土地、资本”等要素投入，导致城市“千城一面” 的同质化；新模式需基于“比较优势理论”，挖掘城市历史文化、生态资源、产业基础等特色禀赋，释放城市的烟火气，营造更加多元包容的城市秩序与氛围。
4.从“重建设轻治理”到“治理投入优先”的重心转变：快速发展期城市将 80% 以上的资源投入基础设施建设，治理投入不足导致“重硬件、轻软件”；新模式需确立“治理投入前置”原则，将财政资源向执法队伍能力、基层治理、应急体系等领域倾斜，体现“全周期管理”理念。
5.从“部门分割”到“统筹协调”的方法转变：传统管理存在“九龙治水” 问题，如流动摊贩治理涉及工商、公安、规划等多部门，权责交叉导致治理失效；新模式强调共建共治共享，建立跨部门、跨层级的统筹机制，充分调动社会力量、市场主体和人民群众的积极性，共同参与城市管理，构建起全方位、系统性的治理体系。
（三）“五个深刻”：城市治理战略定位的顶层把握
“五个深刻”是对城市治理战略定位的系统性把握，从历史方位、目标定位、发展取向、动力要求、工作属性五个维度，明确了新模式构建的战略方向。
1.深刻把握城市发展历史方位。锚定治理坐标系：从全球视野看，我国城市发展已从“跟跑”转向“并跑甚至领跑”；从国内视野看，城市已成为现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。新模式需立足这一历史方位，探索符合中国国情的治理路径。
2.深刻把握现代化人民城市目标定位。坚守治理价值底色：现代化人民城市的核心是“人民性”， 显著区别于西方“资本主导”的城镇化模式。需将人民群众的“获得感、幸福感、安全感”作为核心指标，不断促进人的全面发展，体现“以人民为中心”的价值导向。
3.深刻把握内涵式发展战略取向。聚焦治理核心任务：内涵式发展的核心是“质量优先”，需从“规模扩张”转向“功能提升”，具体包括：结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续，传统“重规模、轻质量、重效率、轻公平”的管理模式难以支撑。
4.深刻把握城市发展动力活力要求。激活治理内生动力：城市活力的核心是“创新与参与”，新模式需突破“政府单一主导”的动力瓶颈，通过“制度创新”激活市场、社会的内生动力。搭建“政府出题、企业解题、居民评题” 的模式，推动治理创新从“政府推动”转向“多元共创”。
5.深刻把握城市工作系统性复杂性。构建治理协同体系：城市是一个复杂巨系统，某一领域的治理问题可能涉及规划、建设、管理、执法等多个环节，需基于系统治理理论，构建“全要素、全周期、全主体”的协同体系，传统“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化治理难以应对。
内涵特征：何为适配现代化人民城市的城市管理新模式？
（一）内涵界定
适配“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六大维度的现代化人民城市是城市管理新模式的根本出发点与落脚点，其“新”并非对传统管理的“修补式改良”，也非对某个要素环节的局部调整，而是“理念认知-体系架构-机制设计-主体能力”的系统性重构，需要各层面相互支撑、协同发力，共同保障模式落地见效。
1.理念层：锚定“大治理”的价值导向
理念是模式的“灵魂”，决定治理的方向与优先级。新时期城市管理以三大理念为核心：
以人民为中心的“人本优先理念”：将人民对美好生活的需求与实现人的全面发展作为治理出发点，聚焦民生“关键小事”，让治理触角延伸到群众生活末梢。同时，建立“民意收集-方案制定-效果反馈”的闭环机制，切实让治理举措回应群众期盼避免“为了管理而管理”的形式主义；
统筹兼顾的“系统科学理念”：统筹“人、地、事、物、组织”全要素，平衡管理效率与民生温度、协调短期整治与长效治理，覆盖市容、交通、应急、环境等多领域，避免模式“碎片化”；
预防为先的“智慧韧性理念”：树立源头治理、主动治理理念，从“治已病”到“防未病”，构建“预警-处置-反馈-复盘-优化”的闭环机制，推行“网格化+数字化”精细管理，线上平台高效处理信息，线下快速上门解决问题，提前制定风险应急预案，变“被动救灾”为“主动防险”，提升城市韧性。
2.架构层：依托“一委一办一平台”的组织支撑
组织架构是模式运行的“骨架”，“一委一办一平台”构成新时期城市管理的核心治理架构，解决传统“九龙治水”的协同难题：
城市管理统筹协调机制委员会（“一委”）：作为城市治理的“决策中枢”，由市级党委、政府主要领导牵头，整合城管、住建、交通、生态环境等核心部门及区（县）政府力量，负责制定城市管理发展规划、划分部门权责、协调跨领域跨区域重大问题、城市运行管理老大难问题、群众急难愁盼问题，确保治理方向与城市发展战略一致。
城市管理统筹协调机制办公室（“一办”）：作为“一委”的“执行纽带”，承担日常协调、任务分解与进度督办职能。例如，将“一委”确定的 “城市管理发展规划” 拆解为年度目标，协调住建、财政、街道等部门落实资金、推进施工，并定期向“一委”汇报进展，避免决策与执行脱节。
城市运行管理服务平台（“一平台”）：作为“技术底座”，整合城市运行、管理、服务数据（如市容秩序、环境卫生、管理执法、网格员巡查信息），通过 “一平台”智能监测城市运行状态，为“一委”决策提供数据支撑，为“一办”协调提供实时依据，实现“一网统管、一网通办、一网通享”。
3.机制层：以“常态化综合评价”为核心的运行保障
机制是模式高效运转的“齿轮”，构建“部-省-市”三级为主体的城市管理常态化综合评价作为核心机制，为治理过程提供“标尺”与“反馈”，提升治理的“系统性”“科学性”与“精准性”：
评价指标体系。聚焦“实效”与“民生”：充分落实中央城市工作会议精神、《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》要求，聚焦城市运行、城市管理、城市服务、工作效能等关键维度，构建“基础型+提升型”的评价指标体系，部级把握全局，引领方向、省级承上启下，统筹协调、市级聚焦落实，解决问题，推动中国城市治理水平整体性提升，同时各地亦可结合实际增设特色指标，实现“以评促改、以评促优、以评促特”。
评价方式。突出“常态”与“智能”：摒弃“突击式检查”“运动式治理” 旧模式，采用“月度监测+季度评估+年度总结”的动态方式。依托“一平台” 自动采集数据，减少人工填报；引入第三方机构开展独立评估，结合市民线上问卷、电话回访等方式，确保评价结果客观公正。
结果应用。强化“激励”与“整改”：将评价结果与部门绩效考核、资源分配、干部评优挂钩：对评价优秀的部门，优先给予城市管理专项经费、执法装备更新等支持；对落后部门，由“一办”下发整改清单，“一委”约谈负责人，形成“评价-反馈-整改-优化”的闭环。
4.主体层：以“城市管理进社区”为抓手的多元协同网络
治理主体的协同是模式落地的“活力源泉”，“城市管理进社区”作为连接治理架构与市民需求的“最后一公里”，构建起多元主体参与的基层治理网络：
政府下沉。夯实社区治理“主心骨”：推动城管执法力量向社区延伸，设立“社区城管服务站”“综合执法岗”，实现“小事社区解决、大事部门联动”。
居民参与。激活自治“内生力”：建立“社区议事会”“居民监督队”等平台，让市民参与社区管理决策；推行“门前三包”责任制，引导商户、居民主动承担治理责任。
社会协同。引入专业“外助力”：通过政府购买服务，引入物业公司、专业社会组织承接社区绿化养护、设施维修、矛盾调解等服务；联动责任规划师、社区工程师为基层治理提供规划咨询、技术支持，弥补政府服务专业性短板。
（二）特征分析：治理范式的系统性特征
相较于传统“小管理”模式，新模式呈现出“理念先进化、体系系统化、主体多元化、手段智能化、过程法治化”五大核心特征，体现了治理范式的根本性变革。
1.理念先进化。以人民为中心为统领：打破“西方化即现代化”的迷失、摒弃“管理即管控”的思维，改变“重建设轻治理”的惯性，将以人民为中心理念贯穿治理全过程，推动“需求清单”与“服务清单”精准对接，彻底摆脱传统“小管理”的弊端，让治理真正成为服务人民的载体。
2.体系系统化。构建“全周期、全要素”治理体系：突破传统“碎片化” 治理，基于系统论构建“规划-建设-管理-运营-更新”全周期治理链条，以及“空间、经济、社会、生态”全要素治理框架，例如城市更新不再是“单一建筑改造”，而是“空间更新+产业升级+社区治理”的系统工程。
3.主体多元化。从“政府单一主导”到“多元协同共治”：构建“政府-市场-社会-居民”多元主体参与机制，明确各主体权责：政府承担“顶层设计、监管保障”职责，市场发挥“资源配置、效率提升”作用，社会力量（如社会组织）提供“专业化服务”，居民参与“决策建议、监督评价”，协同解决治理难题。
4.手段智能化。以数字技术赋能治理升级：区别于传统“人工巡查、纸质办公”的手段，通过大数据、人工智能、物联网、监控视频、低空无人机等技术构建“智慧平台+高效网络+便捷终端”的AI新工具体系，实现治理“精准化、高效化、可视化”。
5.过程法治化。以法治保障治理规范运行：传统管理依赖“行政指令”，存在“随意性、临时性”问题；新模式以“法治化”为基础，通过完善城市管理各项法律法规，明确治理主体权责、程序规范、监督机制，同时加强法治宣传，提升居民法治意识，实现“依法治理、依规办事”。
实践路径：
如何推动城市治理新模式落地？
基于“七字诀”的实践抓手与“两步走”的战略目标，可形成“短期突破、长期见效”的实践路径，确保新模式从“理论”走向“实践”，从“框架”落到“细节”。
（一）“七字诀”：实践落地的核心抓手
“统、清、联、融、智、效、保”七字诀分别对应“统筹协调、权责划分、主体联动、基层下沉、技术赋能、绩效评价、保障支撑”七大关键环节，构成了新模式落地的“操作手册”。
1.“统”：构建统筹协调机制，破解“碎片化”低效治理
基于府际关系理论，建立“党委领导、政府负责、部门协同”的高位统筹机制，解决“九龙治水”问题。发挥好“一委一办一平台”作用，由城市党委或政府主要负责同志牵头，定期召开统筹协调会议，协调解决跨部门、跨层级、跨区域治理难题；同时建立“权责清单”，明确各部门在治理中的职责边界，避免“权责交叉”或“责任真空”。
2.“清”：健全综合行政执法体制，实现“权责清晰一致”
基于“权责清晰一致”原则，整合分散的执法权与厘清交叉的执法权，避免“多头执法、重复执法”，提升执法效率与公信力。健全城市管理与市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理等领域权责清晰、协同高效的综合行政执法体制；同时，建立“执法权责清单”，明确“谁执法、谁负责”，并完善“执法监督机制”，避免执法滥用和扯皮推诿；此外，建立“执法与多元监管衔接机制”，确保“执法结果与行业监管”“执法与公安司法”“执法与社会信用”联动。
3.“联”：完善多元主体联动机制，激活社会参与潜能
基于公众参与理论，构建“多元协同”机制，将“政府治理”与“社会自治”结合，提升治理的科学性与认同度。在社区层面，探索“社区党组织领导下的居委会+业委会+物业服务企业”三方协调机制，解决物业纠纷、社区服务等问题；在城市层面，完善“社会组织参与机制”，通过政府购买服务、公益创投等方式，支持社会组织提供养老、助残、文化等专业化服务；同时，搭建 “居民参与平台”，让居民参与城市更新、政策制定；此外，发挥志愿服务作用，建立“城市治理志愿者队伍”“城市治理合伙人”“社区主理人”等社会骨干力量，参与文明劝导、环境整治等工作。
4.“融”：推动城市管理进社区，融合夯实基层治理基础
基于“基层治理现代化”要求，将治理重心下移至社区，解决“治理半径过大、响应不及时”问题，实现“小事不出社区、大事不出街道”。推动城市管理部门在社区设立“服务站”或“联络点”， 建立“社区吹哨、部门报到”机制，社区发现的治理问题可直接 “吹哨”，相关部门需在规定时间内“报到”处置；同时，鼓励专职人员在党建引领下；将城市管理工作与社区建设治理有效融合，走出一条城市管理工作的新群众路线。
5.“智”：建好用好城市运管服平台，以数字技术赋能治理
基于数字政府理论，通过“数据整合、平台建设、场景应用”实现治理智能化，提升治理精准度与效率。加快构建“国家-省-市”三级城市运行管理服务平台，实现数据“上下贯通、左右互联”；深化数据资源开发，推动政务数据、企业数据、社会数据的共享利用；聚焦“城市运行、城市管理、公众服务” 等高频事件场景，开发智能化应用，提升智能化水平，推动“政务服务一网通办、城市运行一网统管、公共服务一网通享”。
6.“效”：开展常态化综合评价，以绩效倒逼治理升级
基于绩效治理理论，通过“科学评价、结果运用”推动治理增效，避免“形式主义”。坚持客观评价和群众感受相结合、问题发现和整改落实相结合、过程导向和结果导向相结合、目标导向和效能导向相结合的原则，城市运行围绕“安全、韧性、健康”开展指标设计、城市管理围绕“干净、整洁、有序”开展指标设计、公众服务围绕“高效、精准、满意”开展指标设计、工作效能围绕“机制、技术、效果”开展指标设计，重在纵向对比城市运行管理服务工作水平变化情况、发现突出问题，总结典型经验。
7.“保”：强化资源保障支撑，确保长效治理落地生根
基于公共管理“资源保障”理论，通过“人员、资金、技术”保障，解决治理“无人干事、无钱办事、无技术支撑”问题。在“人员保障”方面，科学确定城市管理执法人员配备比例，完善执法人员招录、培训、考核机制；在“资金保障”方面，将城市管理经费纳入财政预算优先事项，确保智慧平台建设、执法装备更新、社区治理投入等资金需求，同时探索“政府购买服务+社会资本参与”的多元资金渠道；在“技术保障”面，与高校、科技企业合作建立 “城市治理协同创新中心”，攻克智慧治理关键技术，同时加强执法人员技术培训，提升智能化应用能力。
（二）“两步走”：战略目标的阶段性推进
结合“十五五”“十六五”规划周期，设定2030年、2035年两个阶段性目标，实现治理新模式从“初步建成”到“成熟完善”的递进，确保与中国式现代化战略目标相衔接。
1.第一步（2030年）：现代化人民城市治理体系初步建成
核心目标：围绕“治理体系框架成型、治理能力显著提升、人民满意度明显提高”，实现以下具体指标：（1）制度体系：“一委一办一平台”统筹机制在全国地级市全覆盖，多元主体参与机制基本建立；（2）智慧治理：国家-省- 市三级城市运行管理服务平台全面贯通，数据共享率达 90% 以上，围绕城市管理领域重点场景智能化应用覆盖率达 90%；（3）治理效能：执法效率较2025 年明显提升，城市运行安全事故发生率明显下降，居民对城市管理的满意度达 85 分以上（百分制）。
2.第二步（2035年）：现代化人民城市治理体系成熟完善
核心目标：实现“治理体系现代化、治理能力国际化、人民生活高品质”，建成与中国式现代化相适应的城市治理新模式：（1）制度体系：形成“法律法规完善、权责划分清晰、多元协同高效” 的治理制度体系，治理法治化水平达到国际先进水平，多元主体参与实现“常态化、制度化”；（2）智慧治理：建成“全域感知、全时响应、全智决策”的智慧治理体系，智能化应用覆盖城市治理全场景，执法效率、应急响应速度达到国际一流水平；治理效能：城市治理实现“精准化、人性化、可持续化”，居民对城市治理的满意度稳定在90 分以上，建成一批具有国际影响力的“中国样板”城市，为全球城市治理贡献中国方案。
综上，构建城市管理新模式，从小管理到大治理的范式转型，不仅是城市治理手段的调整，更是治理理念、治理体系、治理能力的系统性变革。站在新的历史起点，构建适配现代化人民城市的治理新模式，既是实现城市高质量发展的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键支撑。唯有以“系统思维”谋全局，以“创新精神”破难题，以“人民立场”求实效，才能让城市真正成为“人民幸福栖居的家园”，为中国式现代化注入强劲动力。然而新模式的构建并非一蹴而就，需破解“制度壁垒、利益协调、技术瓶颈”等多重挑战。未来持续深化对城市管理新模式的研究和实践，不断总结经验、完善机制，将是城市管理者面临的长期任务和重要课题。