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住建部副司长郭理桥谈智慧城市

  • 日期:2015-07-30 12:06:33

关于智慧城市

 
  —— 建设部建筑节能与科技司副司长 郭理桥
 
  (录音整理稿)
 
  2014年4月17日 长沙
 
  一、长沙大城管及网格化城市管理与社会治理
 
  今天上午听了长沙县三个单位和电子政务办介绍,围绕着大城管介绍了业务和应用情况,对“长沙县组建大城管,打通体制梗塞”的做法感触比较深。
 
  长沙此次启动的城市管理体制改革,以“重心下移、属地管理,监管分离、权责对等,理顺职能、整体联动,公众参与、共同治理”为基本原则,形成“两级政府、三级管理、四级网络” 的城市管理体系,也就是长沙在城市管理建设中,不仅仅注重了治理能力的创新,还十分注重治理体系的建设,这与十八届三中全会倡导的国家治理能力和治理体系的建设相吻合的。
 
  城市是个复杂多元的系统,现在管理上面临着三大类问题:城市管理、社会治理和公共服务。城市管理这几年我们通过数字城市,从小城管的角度切入,取得了相当大的成绩,但就小城管的本身而言,从地面的、地下的,河道、桥梁的,包括其他(如交通、能源、市政、环卫、防汛决策、城镇燃气、运行安全、暴雨内涝防治、地下管线、道路桥梁及照明、垃圾分类、停车、街灯破损、路面凹坑修复、污水、园林生态)方方面面的,这些和城市事部件相关的要素应不断的集成、不断的“纵向到底、横向到边”进行精细化的综合管理。除了城市管理这块之外,社会治理、公共服务这些城市问题现在是逐渐上升为城市的主要矛盾,需要城市管理者充分注意;最近我们在总结智慧城市这两年来的创建经验,发现这些方面的内容已经逐步显现出来。有个案例很能说明问题,上海浦东的智慧城市创建十分注重公共服务,特别是把社区服务的居家养老作为重心,这个案例相当有价值,这种专业化的特色创建,是智慧城市创建十分有价值的深度拓展。近期我们统计的112个城市里面,其中就有60几个城市做了数字城管,有6家是做社会治理深化,还有13家是做公共服务;但是去年的时候几乎全部是是集中在数字城管,社会治理和公共服务这两块是今年开始呈现出来,到明后年,特别是随着对十八届三中全会精神深刻的理解,我估计后面这两块工作会不断的强化,会与城市管理一起三足鼎立,这是一个发展趋势。另外,政府的服务,特别是包括对大众的服务,如电话热线、微博、网站、微信等等,在今后将不断的突出,这些不仅是政府部门在做,而且社会上很多中介机构和公司企业也在做。

近来我到许多城镇去调研学习,感觉许多职能部门的信息系统做得都很到位,甚至做得相当的精细化,但从城镇政府的层面来看,也暴露出一些问题:

 
  第一个问题是信息难以共享。纵强横弱的问题一直没有有效地解决,特别是为基层民众服务的信息无法真正共享。许多部门为了自身的利益,让基层收集各种各样的数据、信息,但却以种种借口不给基层共享,迫使基层不得不建立无法互通共享的诸多信息系统,造成人力物力和运行费用的巨大浪费。
 
  第二个问题是网格员职能比较单一。有的城市建立的各种功能的网格员,往往职能单一,不能进行复用,使民众对城市市政管理人浮于事的现象颇多非议。现在头痛医头脚痛医脚的专题性城市管理模式带来了很多问题,它造成了重复投资,人员的重复、投资系统的重复、包括数据库的重复、业务的交叉等等系列问题,都会造成扰民,造成部门间的扯皮。
 
  第三个问题是处置时指挥混乱。经过努力,消防、公安、医院的119、110、120这些应急电话都做得不错,但是老百姓不一定完全记得这些号码、而且很难能对应得上,当发生紧急事情的时候,报警、指挥会发生混乱。市民对市政处置模式不清楚,热线电话超多,有的地方有一百多个,市民不知道有事情该找谁。有些是部门工作人员推卸责任造成的,有的是骚扰电话。
 
  第四个问题是重复投资。如监控摄像头本来是可以共享共用的,但现在城管要做、交警也要做、其他部门也做,这个时候如果预算方面一旦放松,往往带来的重复投资会越来越多。
 
  这些问题应该怎么解决?特别是在建设智慧城市过程中,要考虑建立一套更加健全的城市管理服务体系,我觉得长沙大城管的意义就在这里,打造一套全新的城市管理服务体系,统一指挥中心,统一共性数据库,统一软件平台。
 
  另外,关于怎么建设多元网格化管理、组团式服务的问题,还有在管理区域内如何做到“横向到边、纵向到底”的全覆盖问题;还有“一格多员、一员多能、一岗多责”的问题,等等。今天在看数字城管时,给了我一个很好的启示,就是通过市场机制,让公司、让市民来承担这方面的服务,把城市中发生的应该管理的部件事件反映后得到相关奖励,我觉得这种利用市场机制的方式解决问题是一种比较好的模式。我们不能光靠行政事业编制方式来解决问题。
 
  从多年的实践来看,应该要想办法建立健全智慧城市公共信息服务平台,这个平台应该统筹设计,建立统一的技术架构、统一的数据结构、统一的应用模式、统一的业务流程、统一的标准交换格式、统一的安全保障机制,从而解决数据标准、信息共享、系统协同、业务协作问题,在此基础上还应该有梯度地开放,建立一套标准化的社会化服务方式,让这个城市的企业和公民有可能参与城市的管理和服务,这样的话,有可能把“纵强横弱”的问题得到有效的解决;进一步地说,从单一的政府管理模式,进入到政府、社区、企业、市民共同治理,建立一个健全社会管理服务模式,构建城市的治理体系、管理、服务体系等等,包括投资模式。

按照以上的思路,我相信长沙县经过若干年努力之后,是会把现在的数字城管平台、社会综合管理平台以及社会服务的平台,渐渐的趋向融合。所谓融合,就是标准是统一的,接口是打通的,但服务是多元化的。

 
  4月14号人民日报头版刊登的文章是《标注现代化的新高度——论准确把握全面深化改革总目标》,这篇文章有三点特别是要引起重视的:第一句话是“必须认识到国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成,单靠哪一个治理国家都不行”;一个是能力、一个是体系,今天我在这里讲长沙大城管的意义就在此,它不仅仅在打造一个治理能力,更重要的是探索一个城市治理体系。第二句是“必须弄清楚坚持制度自信与全面深化改革是国家现代化的根本命题,两者相互激荡,构成了实现总目标的方向和方式”;第三句话“必须处理好价值体系与制度体系这对国家现代化中的重要关系,两者相得益彰,才能印证文化价值观念与政治制度模式的统一”。这三点实际上是国家治理的一个框架性指导设计。我们不是做顶层设计吗,何为顶层设计,这就是顶层设计,就是说我们只有从这个角度来理解,要从这个角度对城市进一步深化认识,对智慧城市的理解也应纳入到这个框架体系中来理解和认识。
 
  二、新型城镇化背景下的智慧城市
 
  我们今天讲智慧城市,在座的都是领导干部,你们的角度应该和人家的角度是不一样的。智慧城市这个概念各有各的说法,从学者的角度讲,首先要从本质出发,内涵、外延等等下定义,于是很多学者在这上面争论不休,有的是从技术角度来讲智慧城市是什么,云计算、大数据等,讲了一大堆的技术概念,最后也不知道他在说啥,那到底他们讲的是不是智慧城市?是的,那他们说得对不对?错了,为什么?因为那是手段;很多人在讲的智慧城市更多是瞎子摸象,有人摸着它的腿说它是柱子,有的人摸着它的肚子说它是墙,有的人摸着它的鼻子是软的,每个人说的象都是对的,但这不是大象,现在许多人对智慧城市的认识也是如瞎子摸象一样的偏颇,许多人是把技术手段当成了目的。从城市管理者的角度来讲智慧城市,其实是要借助这些技术手段来达到怎么优化城市管理,使城市怎么可持续发展,使城市怎么科学的运行,这是我们要达到的目的。我们不要去拘泥于一些似是而非的概念,尤其是学术界、管理部门、和工程部门都没有取得基本共识的概念。作为城市管理者和决策者,你是通过制定政策方针,有效地运用现代科学技术等手段来推动一个事业发展,在这个过程中你要讲究方法,智慧的推进城市科学发展、智慧的推进城市可持续发展。这是个方法问题,尤其对我们工作在一线的城市党政干部、一线干部有用。我可以不理解你们在讲的大数据、云计算等等各种概念,你们爱云里雾里怎么说就怎么说,我只要把城市资源有效地优化了,把城市面临的问题解决了,这就对了;如你不能解决城市面临的实际问题,那么你说得天花乱坠,那离我们想达到优化城市的目标太远了。

再一个问题,就是要辩证系统地认识城市面临的问题,对城市的管理千万不能再走“头痛医头,脚痛医脚”的道路。30年来城镇化取得了高速的发展,但是也积累了巨大的矛盾和问题亟需解决,今天我们讲智慧城市时,应该把它有机地纳入提高治理能力和建设治理体系这么一个背景之下来深化认识。我们对城市发展要有一个基本的价值判断。我觉得有三个指标是价值判断的标准,第一个指标是经济发展。经济发展,体现了城市的内在活力;因为只有经济发展才能解决就业问题,才能让老百姓有收入,有了财富才会安定下来,如果没有收入那整个人是漂浮的、没有归属感;所以经济发展,自从造城开始到现在为止都是一条铁律。第二个指标是社会公正。许多城市现在恶性事件不断的呈现,而且又无序,判断不出来这个事情怎么发生的,甚至搞不清楚前因后果,毫无症状突然之间发生了恶性事件,这个问题特别值得我们思考,这些事件背后到底隐含着什么问题?社会的不安定因素是哪些?是什么原因造成的?如何解决这个问题?这是个大问题,也是城市决策者和管理者面临的不可回避的问题,它既需要有个应急体系,要有治理能力和治理体系来保障来兜底,来解决社会基本的安全性问题。第三个指标是环境问题。比如说气候问题、土壤问题、水的问题,是制约城市发展的问题。

 
  还有一个十分值得我们注意的是软环境问题:政府服务的环境、市场法制的环境、道德信誉环境。你们湖南人很厉害,清朝中期面临着大崩溃的时候,是曾国藩这帮湖南人站出来,把当时的王朝延续了50年;曾国藩这帮人并不是多么会打仗,大家看历史资料就可以很清楚,开始也打败仗,曾国藩自己跳水过几次,但是这帮人为什么会取得胜利?我认为核心的要素就是讲信用,以身作则建立道德信用体系,重建了一套体系,挽救了摇摇欲坠的王朝。历史经验对我们启示很大,我觉得城市建设、社会建设,如果不进行这些软环境的建设的话,人与人之间的信任感、价值体系很快就会崩溃。
 
  现在我们碰到的问题是立体性的问题,我们解决问题也需要立体性的,不能仅仅就事论事解决问题。以往的经验,以前可以从某一件事来突破,撕开一个口子,局部突破带动全局;但是到今天再这么做就欠妥了,因为如果你考虑不周的话,或者不能把方方面面的权益关系考虑清楚、设计周全,某一个方面的突破、往前走的时候,人家就会怀疑你背后有巨大的利益在里面,良好 的愿望未必会带来好的结果。今天我们在设计方案的时候,对城市的定位、规划、建设、管理、推进等等,必须有系统的思考,要系统的思考经济、社会、文化、环境、制度等等要素,特别让城市的居民要有主人翁的意识,公民的意识,至少是城市市民的概念,不要让民众感觉到他们在这里生存是被欺压、被侮辱的一代人,不要让民众觉得这个城市的未来和发展与他们都无关,这些都需要整体考虑,平衡各种利益;否则一定有一大堆的人怀疑你的动机,认为你背后是否有巨大的利益。从历史经验和做事的方法论来讲,确实需要系统的考虑作好顶层设计;因为大家看得太多了,掌握着城市资源配置权的决策者和管理者,确实会牵动巨大的利益,如果没有一个合理科学的决策程序,谁知道你想干什么?这是今天我们面临的现实,如果我们不正视这种现实,就会犯历史性的错误。另一方面,更重要的是作为党政干部必须学会从政治意识、大局意识、责任意识来看问题,新型城镇化的指标性八字方针是集约、智能、低碳、绿色,党的十八大提出走新型城镇化道路,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)中提出要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化路径;这就需要系统性、整体性和协同性来思考、做事情。

这样的话,我们具体城市设计的时候至少这四个环节必须要考虑。第一环节,要考虑规划设计的体系。只要你是一个城市决策者、管理者,必须首先要考虑。智慧城市,我一直强调“智慧城市、规划领先”,这里包含两层意思,一是决策层面,对城市空间资源的进行总体规划,根据城市的历史承传,借鉴国内外的经验,进行资源的优化配置和创新,确定一个城市发展的方向、格局,目标;二是操作层面,就是 “多规融合”,它至少包括发改委主管的经济社会发展规划,就是定目标;国土主管的土地利用规划,就是定指标;城乡建设系统主管的城镇规划,就是定坐标;环保部门主管的环评,就是控标;还有信息化部门主管的信息化规划,就是质标,是提高城市品质的最有效的手段;另外,还有个投融资规划,那就是通过投融资规划把其他几个规划有效地串起来。这是我们做智慧城市必须统筹考虑的,要把这些规划整合、协同,系统地进行设计。为什么很多人拿来的智慧城市规划、智慧城市的顶层设计,我看了后觉得问题很大,因为那不是规划,既不符合决策层面的设计、也不符合操作层面的设计,那只是一个技术的实施方案,甚至是偏颇的技术项目方案,这些方案对城市功能的完善、城市问题的解决、城市目标的达到几乎作用不大,是游离于城市有机体外的一个独立的可有可无的系统,有些项目系统的建成反而对城市的有限资源和人力物力财力造成不同的程度的浪费。从我的角度来说,上不上这些所谓的智慧城市项目都是无所谓的事情;因为我要的是经过决策层面和操作层面研究过的规划,它对城市品质提高、优化城市的各种资源要素起到了很好的作用。如果我们认识不到这一点的话,对城市的发展路径你会始终把握不住,你不知道怎么做,干什么都会错,而这些错误你得承担责任,即使当下不出事情,以后也会出事情,甚至会接受历史的惩罚;因为你做的事情是跟历史发展大趋势相违背的,对这个问题必须要深入的思考和慎重对待。另外还有三个环节,城市建设、管理、运行,必须考虑。对这几个环节不一一解释了。

 
  对第四个环节,我讲一下。对城市运行这个环节,在发展中会越来越重要,就是怎么样使城市能够正常运行,持续运行下去。我们经常在讲,开发一个十万人住的地方,大概30个亿左右的投资,这些我们都能算出来,但是这个一旦建起来以后每年的运营费要多少?有没有人想过这个钱怎么来?能持续多少年?这是今天城市发展中必须要考虑的,对城市的运行如何进行评估,如何监测,出现了问题怎么来干预,城市一旦被损坏、破坏了怎么来修复? 诸如此类的问题怎么来解决?这就需要我们建设一个支撑体系,就是说我们技术上怎么来支撑,光技术还不行,还有管理上怎么来支撑;一般来讲一个城市运行是三条体系,一个是管理体系,第二条体系是技术体系,第三条体系是工程体系,三大体系就支撑了一个城市的正常运行。

智慧城市是建立在新型城镇化背景这个认识基础上的,是建立在对城市的客观规律性的认识基础上的,是对城市的支撑体系的认识基础上的,这样,我们就知道要采用什么样的手段来建设,否则公说公有理,婆说婆有理,让人不知所云。我认为现在许多在讲这些问题的人,缺乏对城市自身发展规律、建设体系的研究认识。有了上面的介绍,我们就明白了我们推进智慧城市为什么要倡导这些指标和内容。

 
  国家出台了新型城镇化规划(2014年-2020年),里面有一个章节,专门论述了推进智慧城市的六个方面,就是信息网络要宽带化,规划管理要信息化,基础设施要智能化,公共服务便捷化,产业发展现代化,现代治理精细化。
 
  智慧城市早期概念的提出是上个世纪90年代,特别是2009年,维也纳理工大学区域科学中心首次了提出智慧城市的概念和六个维度:增长的经济,便捷的移动,舒适的环境,智慧的民众,安全的生活,公正的治理。从这6个维度来看,智慧城市建设显而易见是个旷日持久的不断发展的过程,要想几年内建成智慧城市这种说法显然是不够科学的。
 
  美国麻省理工学院在2012年提出了城市科学。城市科学,我们的理解也就是智慧城市的重要内容。城市科学当时提出了三大问题,第一,是城市危机问题,就是城市遍布了污染、能耗等等以及人口密度的问题,像这些问题城市如何解决。第二,城市进行转型问题,关于城市转型,它提出了两个问题,一个是关于适应性技术。在与他们的交流中有个观点很有意思,他们认为并不是技术越先进越好;它认为在城市转型过程中应该如何利用适应性技术来提高一个城市的品质,使一个城市越来越友好。还有关于城市转型中安全问题。因为在城市转型中网络是一个城市的重要的支撑和建设内容,现在谁都离不开它;以前我们说网络是重要的基础设施,是通讯、电话,没有想到现在互联网、物联网技术架构起的巨大空间体系,它给人类带来方便的同时,安全性问题正在日益变得不可忽视的问题。第三,城市的观测问题,它提出来要对城市进行预判,出现问题就干扰、修复它,只有这样,智慧城市才能增加它的竞争力,并更好地为居民服务,才有可能可持续地发展。
 
  从维也纳理工大学、麻省理工大学研究智慧城市理论,智慧城市关注的内容是城市的可持续发展。
 
  我是同意按照这个思路搞智慧城市试点工作的,这也是符合中国目前的新型城镇化发展目标、和城市实际需求的。我认为智慧城市的建设要把握住这么几条:

第一条是要循序渐进。智慧城市是建立在网络化和数字化基础上的,是城市信息化向高端发展的一种表现,中国不同地域的城市,信息化差异也很大,所以它的策略也是不一样的,应该是因地制宜、因时制宜,提出解决城市中面临的紧迫问题,这是智慧城市发展的指导原则。我认为,长沙县组建大城管、打通体制梗塞,作为解决城市的发展过程中出现的问题一个重大突破口,这个思路相当的好。

 
  第二条是坚持从实际出发,不能求大贪全。作为一种原则,想得要大,顶层设计、谋划规划要做好,但是具体做的时候起步一定要小,从某一个点进去,千万不要像狮子大开口样的什么都想做。这一点上,党委政府主要领导要把控住,财政要帮助把好关,具体实施的负责部门同志帮助策划好,从某一个点切入进去,然后要注意扩张要快,这样的话容易取得成果。
 
  第三条是策略上面特别要注意不要把建设搞成一场拉锯战和消耗战。我年轻的时候,我的领导经常讲一句话,那就是“小步快走”,我听不懂,现在年纪大了听懂了,但晚了;要明白做事情不可能一口吃一个大胖子。另外要找到一个有效的突破口。像你们大城管的思路很好,架构也不错,但突破口在哪里,肯定要好好想一想,弄得不好的话很可能就变成一个矛盾爆发点,弄得好的话就能起到纲举目张的作用,有效地能解决城市中的许多问题。当然每个地方的情况不一样,但是这个点要选好它。要遵循“半年出一批成果,年年有大的成果”的工作路径,争取不断地出新成果。
 
  第四条是一定要注意产业化的问题。对产业化问题,我一直很有感触,许多从事智慧城市工作的同志,不太注意这方面的事情,要认识到有的时候副产品甚至比你想做的那个事情说不定成果更大。另外,也可能我们对产业化方面的事情不熟悉导致不够重视,因为一个建设内容要成为产业化,它需要完成二个工作,一是标准化,要把我们研究、创新、建设的系统,转化成标准,成为可以推广的依据;二是规模化,把做的事情产品化、装备化,甚至形成相应的商业模式。这些并不是每个从事这个工作的同志都明白的。对产业的发展,要系统统筹地考虑问题,这往往会意想不到地培育出一个新型的产业,我们要善于把城市规划、建设、管理、运行的内容转化成内生型产业,并形成产业链、价值链。
 
  三、住房和城乡建设部关于智慧城市的推进方略
 
  建设部在开展智慧城市工作,是把它作为新型城镇化重要抓手的,所以,我们的工作定位是智慧地推进新型城镇化建设,并以此来设计智慧城市的试点工作,充分相信基层的创新性,让城市进行创建,以此来凝炼总结提升其创新经验,经过几年的创建,让具有示范效应的城市脱颖而出。

2012年下了《国家智慧城市试点暂行管理办法》(建办科[2012]42号)文件,从解决城市实际问题着手,实现城市的规划、建设、管理、运行和服务各方面的均衡发展、实现城市可持续发展。当时在设计的时候就注意到了五个方面,城镇化发展规划科学化,公共服务均等化,基础设施智能化,城市管理精细化和产业发展现代化。围绕着这些内容我们设计了指标体系,主要是通过三级指标体系57个引导性指标来推进整项工作。现在是193个城市在进行创建,有两千多个项目总投资超过了1.6万亿,平均每个试点一般13-14个重点项目,一般是财政投入20%,银行20%,企业自有资金33%,其他资金来源27%。一年下来看整个创建情况,公共信息平台和基础设施数据库建设排在第一、第二位的,数字化城市管理排在第三。从投资额来看,投资最大的是产业园区的建设,然后是基础设施建设,包括交通等等。

 
  建设部在推进过程中体现了这么五大特色,一个是强调一城一策、智慧发展;第二个是强调质量控制,以人为核心;第三个是强调产城融合;第四个是强调体制机制创新;第五个是强调多元资金投入,优化资源配置。
 
  目前的发展趋势来看,智慧城市创建不断地向下延伸,向县、镇、社区延伸,特别中心镇的创建成为重要的主体。还有一个就是资金投入,从原来依赖公共财政为主逐步地多元化,这个趋向越来越明显。另外现在这个创建很明显的呈现出专业化、行业化、精细化的特点,关于生态的主题,绿色建筑、建筑节能、地下空间、水环境和城市垃圾的处理。在这样一个背景之下,我们尊重基层的首创精神,从两个维度深度推进创建工作,一个从行业的维度,我们接下来就会加大平台、空间、生态、环境、规划这几个维度的建设;作为城市里面,我们要求家庭、社区、园区、新城新区单元进行细化,细化的好处是能在某一个点取得成果。然后就是注意产业,也就是必须产业结合城市,这样我们来寻找突破点。
 
  在这个过程中,我们通过两条主线坚持来抓,一条通过城市创建智慧城市这条主线,就是探索城市发展的模式。这条主线至少要注意几个要点,第一,投资模式要从政府为主体向多元主体转变,资源配置方式要注重政府这个看得见的手和市场看不见的手共同来推进这个事情;第二,要更加注重绩效,既要有市长的眼光,也要有市民的眼光,还要有企业家的眼光;第三,要符合城市发展的内在规律和发展方向,要培养真正懂城市的管理者。

第二条主线,是中央与地方的协同,探索中央部委与省厅、城市的协同创新模式。中央部委和省厅联动管理和服务,扣住立项申报、过程管理、验收评估三个环节,做好支撑,科技、理论、经验、产业上面提供服务;指导城镇创建工作不断地创新探索,形成具有推广价值的经验教训、典型案例,创建过程中,理论上是怎么考虑的,顶层设计是如何规划的,建设、管理、运行的经验教训,产业上有何特色,创建过程中形成怎么样模式。

 
  城镇化和城市发展是一个复杂的巨系统,这里面包含着社会、经济、政治、文化、生态系统演替的一个发展过程,各个系统是相互牵制、相互关联的,牵一发而动全身,一旦确定下来,具有相对的不可逆性和约束性,它的成败得失涉及到当前和未来,影响深远。我们在下一步智慧城市的发展中,要深化拓展网格化管理基础上建设智慧城市,把智慧地发展城镇作为推进新型城镇化的重要抓手。