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整体性:一种看待智慧城市发展的新视角

  • 日期:2016-03-01 16:07:23

从人类历史发展的角度来看,城市占据着人类文明的绝对主导地位,城市运转被视为一个有机的生命体,城市每个角落的发展变化或多或少都对这个城市产生着影响。信息技术的快速发展助推了城市的这种发展趋势,带来城市生命的进化和进步,这种变化的不断演进使城市的发展表现为更加智慧的高阶生命形态。

 
  目前世界54%的人口居住在城市,2050年该比例将上升到66%。据国家统计局的统计数据显示,2014年中国城镇化率已达54.77%。随着城市发展的加快,环境污染、公共服务供给不足、交通堵塞等城市弊病不断暴露出来,如何实现城市优化与可持续发展,如何在信息技术推动下建设更加智慧的城市成为不可回避的关键性议题。而这一切,都与城市建设和治理的系统性与整体性有着密不可分的关系,这已远超出单纯的城市规划、亦或某个领域的管理制度所能解决的范围。从我国城市发展历史的角度观察,当前我国城市建设和治理已经行进到一个关键的转型时期,这需要从建设理念、治理观念、治理策略、技术凭借等方面完成一个整体性的现代转向,而远非沿袭过去的“大规模城市化和城市越多就是工业化和强国象征”的理念,也非“城市承担的经济职能越重要就越符合城市的未来”的保守观念。正如芒福德所认为,城市的生命并不在于有多大规模,居民有多少,经济力量有多大,城市要有文化的内涵 。所幸,在云计算、物联网、大数据等信息技术的催动下,智慧城市作为一种全方位全领域的新模式浮现人前,其重塑了城市优化中最为关键的城市治理的整体性思维,为学者、政策制定者及开发商等多元城市建设参与者提供了智慧城市建设的新思路。
 
  一、审视——城市优化与城市治理的耦合关系
 
  所谓的城市优化,是指随着经济、人口、技术等要素在原有城市中聚集,推动城市自身经济社会的发展,使得城市的管理能力、服务水平、容纳能力与生活质量不断优化提升的过程,是城市化进程的一个层面。在此过程中,城市治理能力,特别是智慧治理能力的优劣决定着优化过程的结果,二者之间呈现出强耦合的关系。
 
  (一)凸显人性管理与服务的价值理念
 
  传统城市化强调了土地和人口的城市化,强调了以工业发展为核心的城市经济增长模式。而在推进城市优化的过程中,必须注意到,城市中最为重要的元素是人而不是其他,应将人的需求放在特别重要的位置上,对城市居民意愿和需求更加尊重,将人视为城市化的核心,凸显人性化的管理与服务。如农民市民化的管理与服务,失地农民的社会保障管理等。虽然城市稳定一直是城市管理的核心,但在智慧城市建设和治理的现实需求下,尤其是当前的智慧治理作为城市发展战略目标的情况下,稳定已经不再是城市管理的唯一核心了。将人视为城市治理的首要主体,以大多数人的需求为导向,对社会管理活动进行一系列的创新,从而实现对人的更好管理与服务,注重民生改善、人的权利保障、社会秩序维护和社会活力的激发才智慧城市建设和管理的主要方面。不以人为本的城市建设不可能可持续发展,也就无法实现城市的根本使命——让生活在城市里的人更幸福、更快乐。
 
  由此可见,城市优化与现代城市治理有着共同的价值理念——人的管理与服务。这种共同的理念促生出内生性的耦合关系,并以此使得城市优化与城市治理之间互为动力,即以人为核心的城市优化推动以人的管理与服务为逻辑起点的城市建设和治理,而这种人本思想的城市建设和治理理念又亟需城市优化的配合和推动。
 
  (二)由复杂系统性衍生出的创新工程
 
  与传统的城市化相比,城市优化已经不再是简单的土地、人口集聚带来的单一性的城市管控,而是一项涉及土地流转、农民社会保障、市民化、配套制度和相关产业支撑、基本公共服务均等化、城市管理精准化等方面的复杂系统性工程,而且为了破解对传统路径的依赖,需要在各领域中开展相应的变革创新。与传统管控型城市管理相比,现代城市的建设和治理是以人的管理与服务为本,实现民生改善、权利保障和秩序维护三大目标的统一,这些目标的实现涉及到社会管理价值、制度、组织、方法等一系列方面的变革,是一项涉及到人的管理与服务方方面面的复杂系统性创新工程。
 
  由此可见,城市优化与现代城市治理都是一项复杂的系统性工程。这种耦合关系不仅体现在表象上,还体现在二者内在的耦合,即互相促进、互为目标:城市优化复杂系统工程在解决传统城市化带来问题的同时,也会带来一定的社会问题和社会风险,而解决社会问题、化解社会风险,离不开城市建设的科学布局和建设,城市治理的升级完善;而在城市优化的背景下,城市建设和治理复杂系统工程的创新活动主要是围绕市民素质的提高、基本公共服务均等化、土地流转及社会保障等方面进行有针对性的创新,因而城市优化愈深入,城市治理的完善创新也就越顺利。
 
  当前,以云计算、物联网、大数据、移动互联网等新一代信息技术为特征的智慧城市建设的兴起,为探寻更加完善的城市治理方式提供了新途径。

二、契合——智慧城市精神内涵中的整体性思维

 
  20世纪90年代末期以来,整体性治理理论作为对新公共管理中个体主义思维方式的修正以及实践层面“碎片化”问题的解决思路,已成为一种新的治理途径。通过对传统官僚制、新公共管理和整体性治理的比较,可以概括出整体性治理的内涵:即以满足公民需求为导向,以信息技术为手段,以协调和整合为策略,实现治理层级、功能和公私部门的整合及碎片化的责任机制和信息系统的整合,为公众提供无缝隙、整合化服务的政府运作模式。
 
  (一)“智慧”内涵中的整体性思维
 
  1.强大的信息技术背景
 
  智慧城市的产生与发展具有很强的技术背景。首先,不断更新迭代的信息技术及互联网技术的快速发展为智慧城市的产生提供了必要的契机;其次,物联网、遥测遥感、移动互联等技术彻底改变了人们的信息获取、使用方式,进而推动着人们生产生活方式的变化;最后,云计算、大数据及信息共享交互与应用平台开发技术正在快速发展,为智慧城市的建设、发展和治理提供重要支撑。
 
  信息时代城市治理的核心在于强调服务的重新整合、整体协同的决策方式以及电子政务的运用。近几十年信息系统的广泛应用一直是形成公共行政变革的重要因素,并成为当代公共服务系统理性和现代变革的中心。信息技术背景下的城市治理,使城市民众更有机会参与城市建设和治理,也不断推进信息开放和透明,更加开放和透明有利于城市的稳定发展,让城市和居民更成为有机的整体,成为共生存的有机生命体。
 
  2.核心的公民需求目标
 
  以用户为中心是智慧城市建设发展的核心目标。智慧公共服务的提供采用的是“以互联网为工具,以公众为中心,以应用为灵魂,以便民为目的”的工作模式。社会公众可以在任何时间、任何地点、任何方式获得所需的服务。
 
  与智慧城市相似的是,整体性治理追求的是公众问题的完整与快速解决。将解决公众的生活问题作为政府运作的核心,是整体性治理与传统官僚制、新公共管理这两种行政学典范最大区别。
 
  3.长期的发展可持续愿景
 
  智慧城市建设的长期战略目标是实现城市的可持续发展,这种可持续发展包含经济、社会和环境等构成城市的各个方面。从经济角度看,当智慧城市建设投资于宽带、劳动力发展、数字融入、创新、营销和宣传时,他们通过本地的服务收入、税基的增长和吸引长期投资来努力创造能维持自身发展的项目。社会方面,智慧城市建设制定了关于土地利用、建筑规范、运输、通行权和其他基础设施等各方面的政策措施,以确保城市维持适合生活和工作的理想状态。环境方面,识别环境问题、降低碳排放量已是投资智慧城市建设的主要目的之一,也是城市可持续发展的客观要求。
 
  可持续性也是整体性治理的长期愿景。新公共管理通常只关注于企业的运作取向和部门效率,忽略了企业负面的外部效应,造成能源的浪费和对环境的破坏;而整体性治理则认真考虑公民和企业的需要,令这些需要适应于追求可持续性的环保组织的要求,并使它成为所有公共部门内在运作的一部分。
 
  (二)城市实践中的整体性需求
 
  1.公共服务机制“单向化”
 
  随着经济社会的发展,公众的民主意识、权利意识和参与意识逐渐增强,群众不再简单满足于在治理中充当“客体”,而是更希望从“主体”的角度了解、参与和监督政府工作。在智慧城市中,公众应该能从单一的政府官方线上渠道得到他们所需的服务,且能够一次得到所有服务,不论这些服务是来自于政府的多少个层级或单位。这种愿景即是整体性治理所主张的无缝隙服务。然而,目前的公共服务体系仍主要是以自上而下的单向度、指令化方式为主,对于公共产品和公共服务的提供往往容易从良好的施政愿望出发,而缺乏自下而上地对群众所思所盼所愿的量化、精准把握和双向的反馈、沟通、协调机制,政府网站对社会需求最为迫切的教育、社保、就业、医疗、住房、交通、企业开办的覆盖率比较低,服务资源的实用性亟待提升。

2.公共信息管理机制“碎片化”

 
  各级地方政府部门掌握着涉及社会方方面面的海量公共信息和数据,然而这些具有重要意义的信息数据却分散存储于各个职能部门,犹如一个个“信息孤岛”,尚未实现高效整合和互联互通。城市“信息孤岛”现象的分析最早出现在电子政务的研究和探讨中,而目前,这一问题在智慧城市崛起的新背景下也变得愈发突出。首先,从技术角度看,智慧城市建设缺乏统一的信息化建设标准、行业标准和评估标准,不同系统之间接口复杂,系统之间的互联互通和信息的共享协同不易实现;其次,从组织角度看,真正的壁垒来自于不同部门和组织间的利益隔阂,且跨部门共享和业务协同的工作机制尚未得到有效确立。不仅政府部门与社会组织、企业、市民之间的数据流通困难,政府内部间各系统的条块分割也使得信息化数据多被保留在各个委办局中,信息化系统成为各个委办局独立建设的内容。另外,孤岛现象也不止于大数据的共享和共用不足,政策孤岛、决策孤岛、资源孤岛、功能孤岛、制度孤岛等多种现象的存在,也阻碍了智慧城市的发展建设和治理。
 
  3.参与主体协作性不足
 
  智慧城市的规划、建设、运营与管理是一个庞大复杂的系统工程,需要调动所有参与者的积极性与创造性,并进行合理分工。根据智慧城市的特点及发展规律,其主体包括政府、企业与市民,其中企业有运营商、内容与业务提供商及解决方案提供商等,同时他们本身又是智慧城市的最终用户。政府是智慧城市的倡导者、管理者及应用者;企业是智慧城市的建设与运营的直接参与者;市民是城市的主人,是智慧城市的参与者、体验者和维护者。目前在我国智慧城市的研究与实践中,各个主体的角色不明确,且各主体间的协作性不足。
 
  三、重塑——整体治理催动智慧城市发展的四大路径
 
  (一)以人为核心——清晰地看到城市的未来
 
  城市的问题归根结底是城市里生活的人的问题。所以要更好地发现问题,首先是要以人为核心出发。以人为核心,不是从顶层帮“人”规划,替人解决问题,而是需要是把人纳入到城市治理的体系中,让其参与问题发现、参与解决方案制定的过程。伦敦市的智慧城市规划《智慧伦敦2020》的第一句话就是“伦敦市民是核心(Londoners at the core)”,其指出“要成功,“智慧伦敦”必须把市民和企业放在中心——这样伦敦市民才能驱动那些让伦敦成为一个更伟大的城市的创新。” 如果能实现让市民驱动城市的创新,这样的城市被称为有智慧也不为过。
 
  (二)开放数据——更好地发现看不见的问题
 
  与智慧城市同时兴起的概念还有开放数据。政府开放数据在中国对于破除信息孤岛、发现城市问题有着巨大的意义。我国的大量政府数据,特别是空间尺度较小的社会经济数据并未向公众公开(通常只公布到区县一级),这对于发现及时、准确地发现城市问题设置了极大的阻碍。政府开放数据一大益处在于能更好地发现“看不见的问题”。首先,由于政府由于人力、资源及专业知识的有限,无法对其掌握的所有数据进行充分地研究分析,所以会“看不到”很多城市问题。将诸如城市小空间尺度的数据开放,能让各个学科的学者、研究机构对其专注的领域进行深入的数据分析与挖掘,从而发现以往未被关注的问题,支持城市问题的解决。其次,“看不见的问题”的另一个方面是许多城市问题的根本原因并不能直接从其体现的表象中看出,而是需要深入的研究分析才能得出。开放数据有利于更好地发现城市中“看不见的问题”,同时也是政府体现其公正透明,增进与民众互信的有力手段,这间接为更好地与民众沟通解决城市问题创造了优良的条件。因此,在进一步完善数据产权、数据公开、数据使用、数据安全等方面的法律法规的前提下,通过构建互联互通平台,实现政府间信息共享,促进智慧城市的建设走向整体性治理。
 
  (三)无缝服务——消除政府“碎片化”倾向
 
  希克斯认为政府因功能分化及专业化,造成政府间的碎片化发展。碎片化是指不同功能及专业的机关间,缺乏协调而无法沟通、合作与团结,导致各自为政的局面,无法有效处理共同的难题,造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败。因此,“整体性思维”坚持合作主义的政策导向,致力于解决跨部门(机构)的协调与合作问题。“整体政府”在运作中注重通过政策协调实现整合的公共服务,要求联合的公共服务供给方法。这是“整体性思维”公共服务模式与新公共管理分散化、独立化公共服务供给模式的最大区别所在。“整体性”公共服务模式就是运用“整体性思维”方法(联合、协调、整合等方法)为民众提供无缝隙公共服务的模式。这种服务模式致力于组织整合和工作协同,讲求内部公共服务与外部公共服务的有机结合。这种模式与智慧城市有较高的契合度。基于网络基础设施,城市不同部门和系统之间能实现信息共享和协同作业,更合理地利用资源,做出最好的城市发展和管理决策,及时预测和应对突发事件和灾害,精简业务流程,降低服务成本,达成城市运行的最佳状态。
 
  (四)利益整合——与利益相关方一起探寻解决之法
 
  城市问题往往涉及复杂的利益相关方,各方的诉求又各不相同,在这样的情况下,一个可行的寻找解决方案的途径是将所有的利益相关方联系起来,对涉及的问题进行充分地讨论,对各自的利益诉求进行表述,在考虑了各方需求后得出解决方案。信息技术的出现,特别是移动互联网的飞速发展以及智能终端的广泛普及,让公众表达看法、参与管理有了更多的渠道,就突破了空间的间隔造成的障碍,同时将讨论不局限于一个固定的时间点而是一段时间,就能很好地将更广泛的公众意见进行收集。而由于在网络平台上的沟通可以有更多的时间思考与寻求观点的支撑,也能让各方地位更平等,有利于各利益相关方的意见都能被充分体现。在此利益诉求充分表达的基础上,面对公共组织、企业、大学、研究中心、社区等无数主体,政府同时扮演好协调者、合作者、指导者和领导部门的角色才能与各方面主体共同探寻城市问题的解决方案,从而更好地开展智慧城市建设。这种主体间的联合包括政府部门内部跨越单元的合作、公共部门与企业及民众之间合作。这种跨域主体的联合,除了带来合作的巨大潜能,同时,必须预见到多元、异质的主体间一致目标的达成与利益整合的实现,这将成为我国智慧城市建设的一项长期考验。
 
  智慧不是城市的终极目标,而只是手段和工具,是为了建设更加美好的城市,为了给人类塑造更舒适的家园。城市是为了让生活更美好,而每个人都可以让城市更美好一些。城市应该是人的城市,而且城市中的人要有尊严地享受自己的幸福生活。相信随着人类文明的不断进步,在追求城市社会更加平等、公正、和谐的道路上,智慧城市将是一个重要的平台和工具。以整体性思维开展智慧城市建设,通过看似冷硬的技术手段使得城市的发展回归本源:人们来到城市,是为了生活;人们居住在城市,是为了生活得更好。
 
  你准备好参与、实现这样的目标(你自己的智慧城市)了吗?
 
  作者:工业和信息化部电子科学技术情报研究所 李新社